Что сделали для страны полномочные представители

В понедельник исполняется два года, как Владимир Путин своим указом поделил страну на семь федеральных округов и назначил в них своих полномочных представителей. Фамилии полпредов появились несколько дней спустя. Хотя полпреды не избираются сроком на четыре года, их двухлетие, совпадающее с серединой президентского правления Путина, позволяет подвести некоторые итоги их деятельности и очертить перспективы второй половины "срока".

Бесправные личности

Уникальность положения полпредов в том, что от личности каждого из них в огромной степени зависит и круг его деятельности. Так же разнятся и методы работы пяти генералов и двух экс-министров. Но представлять семерку как нечто совсем не скоординированное тоже неправильно. Они регулярно встречаются все вместе, часто общаются по двое-трое. Неформальные лидеры "семерки" - центральный полпред Георгий Полтавченко и поволжский Сергей Кириенко. Из семерки слегка выпадают двое - сибирский Драчевский и дальневосточный Пуликовский, их вотчины просто далеко.

Отметив годовщину своего существования, полпреды принялись ждать, когда центральная власть наделит их новыми полномочиями. То и дело рождались слухи (в последний раз - минувшей зимой), что президент издаст новый указ, которым наделит полпредов контрольно-ревизионными функциями, прежде всего правом следить, как губернаторы распоряжаются федеральными трансфертами, и если что не так, - накладывать вето. Сами полпреды большие надежды возлагали на намечавшееся на декабрь отчетное совещание. Путин должен был собрать полпредов вместе с более чем 80 главными федеральными инспекторами и поставить новые задачи. Но совещание откладывалось сначала на январь, потом на февраль, потом на "после президентского послания".

Затем пошли разговоры, что Кремль вот-вот примется за переписывание Конституции, там-то уж полпреды как властный институт будут четко прописаны, после чего федеральным законом наделены полномочиями. Сегодня уже ясно, что вопрос изменения Конституции уходит на второй срок, если Путин вообще решится ее менять, что пока совсем неочевидно.

Два года правительству и администрации президента удается держать "семерку" в рамках, убеждая, что в расширении полномочий полпредов нет необходимости. Пусть следят за процессами, координируют работу федеральных ведомств, помогают приводить в
соответствие законы...

Между бизнесом и губернаторами

Полпреды расстроились и в итоге второй год своего существования занимались созданием экономического "базиса". Да, при этом они контролировали создание единого правового поля; в меру собственной влиятельности участвовали в кадровых назначениях федеральных чиновников на местах, прежде всего силовых, и губернаторских выборах; впрягались в региональные программы. Их заслуга в изменении конституций республик неоспорима. Но в реальную силу ни на одном из направлений полпреды так и не превратились. Они не стали серьезным институтом ни для губернаторов, которые прислушиваются к мнению полпредов лишь до той степени, пока оно не расходится с их собственным. Кремль, в общем, тоже перестал оказывать полпредам знаки внимания, характерные для первого года их существования. Постоянно откладывающееся совещание у Путина отчасти может свидетельствовать об этом. Бизнес также не нашел в полпредах ни поддержки, ни опоры, а усмотрел в новой "надстройке" лишь один из инструментов для решения (или создания) собственных проблем. Крупные финансовые потоки, как признали собеседники "Известий", полпредам замкнуть на себя не удалось.

- Крупный бизнес полпредов не воспринимает, потому что они не могут решить ни одного вопроса, - поделился с "Известиями" высокопоставленный чиновник. - Для этого у них нет полномочий, да и рвения они в последнее время не выказывают.

Иногда бизнес-элита использует полпредов для лоббирования своих интересов в регионах, особенно в тех, где губернская власть не совсем дружественна этому бизнесу. Используют полпредов и для борьбы с политической и бизнес-элитой, преимущественно регионального масштаба, как во время избирательных кампаний, так и в "мирное время, для передела собственности. Но в московские кабинеты и предприниматели, и губернаторы предпочитают заходить сами, благо у большинства есть прямой выход.

В балансе не значатся

Стоит ли ждать от федеральной власти, что на третий год существования полпредов она в корне изменит их статус? Отнюдь.

В послании Путин уделил полпредам несколько фраз (в отличие от предыдущего года). Отметил, что "в целом завершилось организационное становление федеральных округов", сделал вывод, что "федеральная власть реально стала ближе к регионам". А посему - "настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям".

Путин объяснил: под "перенесением функций" он имеет в виду "прежде всего контрольную и кадровую работу... в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств". Получается, полпредам наконец-то пообещали часть того, о чем они просили два года.

Впрочем, даже в окружении президента не могут объяснить, что Путин имел в виду: каждый понял слова о "приближении к территориям" по-своему. Затрудняются чиновники и дать прогноз относительно перераспределения властных полномочий в сторону полпредов: они говорят, что это может случиться как завтра, так и никогда.

Похоже, максимум, на что могут рассчитывать царевы ставленники, - наделение их контрольными функциями, но в очень ограниченном объеме. При нынешнем федеративном устройстве страны полпредам уготована лишь та роль, какая у них сейчас, и никакая иначе. Чтобы наделить представителей дополнительными полномочиями, их у кого-то нужно отобрать. Тем самым будет нарушен хрупкий баланс между институтами федеральной власти (и в центре, и на местах) и губернаторской.

Скажем, наделяя полпредов функциями ревизоров, центр неизбежно "залезает" в компетенцию либо Контрольного управления при президенте, либо Счетной палаты, либо органов Минфина, включая недавно созданные.

Если подойти с другой стороны и покуситься на прерогативы губернаторов (например, трансферты из центра пойдут только за подписью полпредов), то в этом случае власть рискует получить несколько десятков обиженных региональных лидеров аккурат тогда, когда нужно уже задумываться о будущих выборах. И не столько президентских (тут все политологи сходны: проблем не будет), сколько парламентских. Основные ресурсы в субъектах находятся в руках губернаторов, перераспределение же их в руки полпредов чревато массовыми политическими стычками, что крайне опасно накануне выборов в новую Думу, которая, по замыслам столичных политтехнологов, должна быть еще краше нынешней.

Кураторы останутся в Москве

Если власть все же решит снабдить полпредов новыми рычагами, то делать это нужно сейчас. Тогда к зиме, когда партийное строительство выйдет на финишную прямую, они смогут проявить себя и при этом останется время, чтобы в случае неудачи включить "компенсационные" рычаги. С другой стороны, во многих губернаторских кампаниях полпреды показали себя не лучшим образом. И вряд ли Москва забудет это, когда будет писать проект указа о новых полномочиях полпредов.

Наконец, третий момент. Когда только назначали полпредов, одной из главных причин их появления называли угрозу распада России и потерю управляемости. На счет второго возможно. Но в реальности, и это признают даже идеологи рождения полпредов, никакой зримой угрозы распада страны не существовало. Да, было разношерстное правовое поле, которое более или менее "причесали". Но никто до сих пор не задался вопросом, а стоило ли это вообще делать?.. В США не то что социальные стандарты, уголовное наказание разнится от штата к штату, и ничего, страна вполне управляема.

А вот в создании окружных программ развития, которыми во второй год обзавелись почти все полпреды, поводов для возможного разлома страны эксперты видят гораздо больше - округа начинают представлять собой самодостаточные механизмы, не нуждающиеся в кураторстве Москвы. Впрочем, тут они снова преувеличивают: программы слишком абстрактны, к тому же они никогда не будут исполнены на 100 процентов. О реальной же готовности центра передать финансовую власть полпредам говорит красноречивый факт: "куратором" программ назначили федеральное ведомство (Минэкономразвития), а не самих полпредов. Хотя они настойчиво этого добивались.

- Все ждали, что у полпредов появятся реальные полномочия, - поделился с "Известиями" один из влиятельных губернаторов. - Сейчас уже не ждут. Полпреды не конституционны, как и Госсовет.

- И что с этим делать?

- Ликвидировать. Полпреды никому не нужны.

Вряд ли Путин распорядится своим детищем столь радикально. К тому же какую-никакую, но функцию "федеральной перетяжки" полпреды все же несут. Посему какие-то изменения в работу полпредов Кремль должен внести. Механизм уже начал пробуксовывать, и если центр не озаботится "пряником" для своих назначенцев, к выборам институт полпредов будет выхолощен полностью.

Можно предположить, что основными сферами деятельности полпредов в этому году станут по-прежнему наблюдение за правовым поведением губернаторов, дальнейшее активное патронирование инвестиционных советов и окружных программ, более активное участие в кадровых вопросах (касается прежде всего силовых ведомств), а также участие в какой-либо форме в федеративной реформе. Она вот-вот должна получить одобрение президента. Разделение власти по уровням, источникам финансирования и сферам ответственности - пожалуй, одна из самых сложных задач, которая стоит перед Путиным, наряду с коммунальной и военной реформами. И здесь федеральные "соглядатаи" могут вполне пригодиться.

http://flb.ru/info/0.html

13.05.2002