Открытость ниже среднего

Как работает система открытости госорганов. То, что в России происходит с открытыми данными в целом — это на 100% зависит от нас самих

Индекс открытости-2015



Россия заняла 67 место среди 102 стран в исследовании организации The World Justice Project (WJP), посвященном вопросам открытости работы государственных органов и информированности общества, информирует РАПСИ .

Индекс открытости правительства измеряет, насколько доступны и публичны законы, насколько административные процедуры открыты для участия общества, насколько официальная информация, в том числе законопроекты и проекты подзаконных актов доступны для граждан. Индекс формируется по четырем показателям, которые отражают степень информированности граждан о деятельности государственных органов и оценивают возможности участия граждан в процессах подготовки и изменения законодательства, отстаивания своих прав.

Напомним, что 9 июня 2013 года Президент России Владимир Путин утвердил внесение изменений в законы "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", сообщил в воскресение сайт Кремля. Соответствующий закон был принят Госдумой 24 мая и одобрен Советом Федерации 29 мая.

30 января 2014 года вышло Распоряжение Правительства РФ N 93-р О Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, в котором изложена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти.

В законе об обеспечении доступа к информации устанавливается, что информация о деятельности госорганов и органов местного самоуправления является общедоступной и предоставляется ими неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в интернете в форме открытых данных.
Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для ее размещения, а также для обеспечения ее использования устанавливаются уполномоченным правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, напоминает РИА Новости

Состав общедоступной информации, в том числе информации, размещаемой в форме открытых данных, определяется соответствующими перечнями информации, предусмотренными в действующем законе. Правительство РФ предлагается наделить полномочиями по определению порядка отнесения информации к общедоступной, периодичности ее размещения и сроков обновления.

В поправках к закону об информации прописывается, что информация, размещаемая ее обладателями в интернете в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного использования, является общедоступной, размещаемой в форме открытых данных с учетом требований законодательства о государственной тайне.

В соответствии с поправками, правительство РФ определяет случаи, при которых осуществляется доступ к информации для пользователей, прошедших авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации, а также порядок использования этой системы.

Возвращаясь к исследованию The World Justice Project, отметим, что наилучший результат РФ продемонстрировала в категории «право на информацию» (35 место из 102), наихудший – в категории «гражданская активность» (88 место).

Среди 13-ти стран Восточной Европы и Центральной Азии Россия оказалась на девятом месте, в то время как первую строку заняла Грузия, последнюю - Узбекистан.

Среди стран с высоким уровнем доходов граждан РФ оказалась на предпоследнем, 30 месте, в то время как на верхней строке рейтинга – Швеция, на нижней - Зимбабве.

По мнению исполнительного директора WJP Хуана Карлоса Ботеро, индекс открытости правительства помогает улучшить качество оказания государственных услуг, побуждает граждан взаимодействовать с властями и повышает уровень общественного контроля.

World Justice Project - некоммерческая организация, созданная в 2006 году по инициативе Американской ассоциации адвокатов. Начиная с 2010 года, WJP публикует Индекс верховенства права, объектом исследования которого является правовая среда стран мира, характер взаимодействия общества и государства, наличие независимого и непредвзятого суда. В 2014 году в Индексе были представлены 99 стран.


Что сейчас происходит в России с открытыми данными?

Любопытное исследование на этот счет на Хабре публикует Иван Бегтин , возглавляющий некоммерческую организацию Инфокультура.



Чтобы ответить на этот вопрос надо с самого начала разделить два понятия. Открытые данные — как открытую форму представления любых баз данных. Собранных ли активистами, подготовленных ли коммерческими компаниями или же опубликованных государственных органами. Открытые данные — это всеобъемлющий термин, охватывающий все возможные источники появления данных, главное чтобы данные были доступны для свободного повторного использования и были машиночитаемыми.

А вот открытые государственные данные — это такой подвид открытых данных , который производится изнутри государственной машины. Это может быть информация, как о самом государстве, так и то, что госорганы собирают при выполнении их функций.



Исходя из этих определений, можно сказать, что то, что в России происходит с открытыми данными в целом — это на 100% зависит от нас самих, как мы собираем, публикуем, убеждаем и так далее публиковать данные, так это и происходит. Есть множество проектов, которые существуют автономно от государства — это сообщество GIsLab , это наши проекты OpenGovData и Hubofdata и практически все краудпроекты на MediaWiki можно отнести к инициативам по открытым данным поскольку они предоставляют API для получения данных любым желающим.

А вот в том, что касается открытых государственных данных, то здесь без самого государства не обойтись. В 2013 году был принят Федеральный закон Российской Федерации от 7 июня 2013 г. N 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“ и Федеральный закон „Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления“ .

Этот закон содержит набор поправок в федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ „Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления“ и в федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“ о том, что данные должны публиковаться в форматах открытых данных.

Далее в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. N 1187-р г. был представлен перечень тех данных, которые должны публиковаться в первую очередь.

Полный перечень законов, распоряжений и постановлений собран, например, на портале открытых данных г. Москвы в разделе „Документы“. Там множество документов, как федеральных, так и тех, что приняты московской мэрией.


Кто в России отвечает за открытые государственные данные?

Можно было бы сказать, что Правительство целиком, но это не совсем так. Утверждение планов открытости ведомств, в которые входят и работы по открытым данным, занимается Совет по открытым данным. Совет по открытым данным — это название рабочей группы при Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства.

Я также вхожу в этот совет, пишет автор исследования, и могу сказать, что, несмотря на громкое название у Совета нет практически никаких полномочий. Да и не может быть в виду российской структуры государственного управления, в которой все советы носят исключительно консультационную форму. Фактически единственный ресурс совета — это возможность донести до его председателя Министра Абызова ту или иную позицию.

С другой стороны, в виду того что закон об открытых данных, это были поправки в 8-ФЗ, то методическое сопровождение раскрытия данных и создание федерального портала открытых данных осуществляет Минэкономразвития России .

Здесь надо сделать небольшое отступление. В 2012-2013 годах, когда тема открытых данных в России только-только приобретала форму государственной инициативы, был ведомственный спор между Минкомсвязи и Минэкономразвития о том, какое ведомство будет курировать эту тему. В итоге победило тогда Минэкономразвития, и в дальнейшем именно оно было основным исполнителем усилий по открытости данных.

Результатом этого было множество последствий, главное из которых было в том, что акцент на раскрытии данных сместился от государственных информационных систем, как это хотело Минкомсвязи, на официальные сайты госорганов, требования к которым всегда задавало Минэкономразвития.


На какие деньги существуют все эти инициативы?

Тема открытых данных практически начисто отсутствует во всех государственных программах, включая программу „Информационное общество“. За последние несколько лет существенные инвестиции в то чтобы открытые данные были доступны проводило лишь Правительство Москвы которое создало московский портал открытых данных и вплоть до того, что рекламировало его на улицах города.



На федеральном уровне ничего подобного не было. Все члены совета по открытым данным работают без какой-либо компенсации их усилий.

Да и расходы на создание федерального портала открытых данных невелики.

Фактически, все заседания совета, которые проходили и на которых присутствовали представители госорганов, за это время сводились к тому, чтобы убедить госорганы потратить усилия на открытие данных. В каких то случаях это приносило результаты, а в каких-то все разговоры разбивались на встречные просьбы »… а вы помогите, чтобы нам выделили бюджет на XXX миллионов рублей и мы всё-всё-всё откроем...". Самый яркий пример такого поведения был Росстат , похожая ситуация была с ЦИК России и многими другими ведомствами.

Аналогично со всеми субъектами федерации и муниципалитетами. Ни один из них денег на внедрение практики публикации открытых данных не получил, все усилия сводились к тому, чтобы убедить их тратить собственные деньги на эти инициативы. Какие-то субъекты в этом продвинулись, а какие-то откровенно забили и просто саботировали, раскрывая не данные, а их симуляцию.


Использует ли хоть кто-то в России открытые данные?

Если коротко, то да.

Да, данные используют и более чем активно. Используют активисты и бизнес, используют в коммерческих проектах, общественных и личных, используют для того, чтобы улучшить существующие продукты, так и для того, чтобы создать новые.

Есть несколько областей и наборов данных, которые более чем востребованы. В первую очередь это такие данные как:

—База государственных и муниципальных закупок;
— Оперативные данные ЦБ РФ по валютам и открытые данные по банкам;
— База ФИАС (федеральная адресная информационная система);
— Данные по спутниковой группировке ГЛОНАСС
и многое другое.

Существует несколько десятков проектов по отслеживанию новых госмунзаказов (Закупки360, Бикотендер), по анализу контрагентов (Спарк.Интерфакс, Контур.Фокус, Коммерсант.Картотека) которые используют данные напрямую. Агрегируя данные о компаниях, о контрактах, закупках, лицензиях и прочем, смешивая открытые данные и те, которые они получают из коммерческих источников — они создают коммерческие продукты. В результате, на базе открытых данных существуют и развиваются состоявшиеся коммерческие продукты.

На основе базы ФИАС , и до неё на основе базы КЛАДР работает значительное число сервисов по всей стране. Эта база, обычно, используется не для создания новых продуктов, а для улучшения удобства проверки адресов в многочисленных коммерческих информационных системах.

Данные ЦБ используются практически всеми сайтами, показывающими официальные курсы валют и всеми сайтами по анализу банков и банковской системы в целом.

Кроме этих данных есть много других — гораздо более узкоспециализированных, и которые также активно используются, но чаще всего их пользователи себя не афишируют и малоизвестны.


Полезных данных очень мало

Всё остальное это, либо бессмысленные наборы данных, либо с отвратным описанием, считает Иван Бегтин.

Полезных данных действительно мало. И я скажу больше, наиболее полезные и востребованные данные публиковались ещё до того, как сам термин «открытые данные» появился в виде государственной инициативы.

ЦБ РФ — публикует данные уже с десяток лет в виде API через SOAP сервисы. База ФИАС появилась в виде открытых данных гораздо раньше. И данные по госконтрактам публикуются в машиночитаемом виде с 2008 года.

Все очень просто. Есть те данные которые госорганы публикуют в ответ на общественный или корпоративный запрос, и те данные, которые они публикуют в обязаловку по разнорядке.

Требования, которые были сформулированы в законе об открытых данных и распоряжении правительства для большинства госорганов — это очередная назойливая муха. Они не понимают, зачем это делать, они не понимают, кому это нужно, они не понимают, в чем польза от открытия данных, и они не понимают, какая им с этого выгода . Как результат - мы получаем массу примеров «плохих данных», когда в разделах на сайтах органов власти данные публикуются без описания, без схем, с пустыми файлами данных или иными особенностями.

Чаще всего такие данные публикуются представителями пресс-службы органов, и те делают это всё по принципу «формального закрытия», бессодержательной публикации позволяющей поставить галочку в результатах.


Будет ли лучше?

До введения санкций, закона об иностранных агентах и прочего ухудшения внешней и внутренней политики я бы сказал, что однозначно да, продолжает автор. Когда всё начиналось, Россия была в G8, подписывала G8 Open Data Chapter, претендовала на участие в Open Government Partnership. Сейчас развитие темы открытых данных происходит при высоком сопротивлении государственного аппарата. Наиболее востребованные данные раскрываются с большим трудом.

Детальная образовательная, криминальная и иная муниципальная статистика крайне труднодоступна. Государственные геоданные, по прежнему, открываются тяжело. Но многое другое возможно. Это климатические, транспортные и иные данные востребованные на практике.

FLB
http://flb.ru/info/59175.html
Ульяна Лелюш, обзор FLB
26.03.2015