И комиссары в пыльных шлемах

Парадокс строительства демократии в России заключается в том, что оно происходит через «укрепление вертикали» и административную реформу.

Идеологическим центром этого процесса стал Санкт-Петербург, а выходцы из Северной столицы стали авторами многих оригинальных идей, позволяющих, по их мнению, оздоровить экономическую обстановку и наладить региональное управление. Одна из них – представление о государстве как о коммерческом предприятии с возможностью запуска процедуры банкротства региона-реципиента. По сути, эта процедура открывает путь к приходу в регионы так называемых комиссаров из центра, аналогичных временным управляющим, назначенным арбитражным судом на предприятие-банкрот. Механизму введения внешнего управления в регионах России, которые центр может объявить банкротами (а их большинство!), был посвящен доклад директора филиала ГУ-ВШЭ в Санкт-Петербурге Александра ХОДАЧЕКА на только что прошедшей в Северной столице конференции о планировании «реформ и институциональных изменений в России». Если эти идеи будут взяты на вооружение центральной властью, то нынешнее укрепление вертикали с помощью нового порядка «выборов» губернаторов покажется им просто золотым веком. «ПЖ» предлагает вниманию читателей основные тезисы доклада.

Как они приходят

До сих пор в России регионов-банкротов не было. Но будут. Теперь правительство готово санкционировать их появление. В Налоговом и Бюджетном кодексах появилась специальная глава, регламентирующая порядок введения временных финансовых администраций. Правительство может назначить временную финансовую администрацию в регионе, если просроченные долги достигнут 30% объема собственных доходов субъекта РФ. Приход финансовых комиссаров будет санкционирован решением Арбитражного суда.

Рассмотрим механизм введения временной администрации. По закону действовать такая администрация будет год. Ей задаются жесткие временные рамки: в течение месяца финансовая администрация должна предложить местным депутатам проекты законов по финансовому оздоровлению. В течение двух недель после назначения глава финансовой администрации должен добиться у губернатора выпуска постановления о временной администрации.

Понятно, что в этом случае возникает противоречие между местной администрацией и комиссарами из правительства, которых местная политическая элита постарается заблокировать. Поэтому Минфин усилил позицию комиссаров: если в течение 15 дней губернатор не подпишет бумаг, предложенных финансовым администратором, меры начинают действовать автоматически.

Это означает, что новый закон позволяет в случае необходимости перехватить власть по крайней мере в 44 субъектах РФ, которые по итогам 2004 г. имели дефицит консолидированного бюджета, и в более 30 регионах, которые сегодня можно отнести к депрессивным.

При этом вертикаль вопьется в самую глубь региона, ведь губернаторам и региональным администрациям Минфин предоставляет право самим заниматься точно такими же действиями в отношении бюджетов муниципальных районов и муниципальных поселений. Призрак финансовых комиссаров встанет на пороге у губернаторов в 2007 г., а призрак губернских комиссаров на пороге у местных чиновников – с 2008 г.

Приход комиссаров и возникновение нового административного порядка тем более вероятен, что вероятны большие осложнения от новой системы административного деления на муниципальные районы и поселения (ФЗ № 131) даже при отсутствии долгов. Ведь усугубится и без того непростая финансовая ситуация в регионах. Количество муниципальных образований должно увеличиться на порядок: в Ярославской области сейчас 18 муниципальных образований, а по новому закону должно стать 180! В этих 18 никак не сбалансировать бюджеты, а тут новые появятся. А как возрастут расходы на содержание новых муниципальных чиновников, даже и представить страшно. Ведь в среднем на одно муниципальное образование нужно не менее шести человек.

Бомба под местное самоуправление

Сегодня изменились сама концепция регулирования бюджетных правоотношений в законодательстве о местном самоуправлении и соотношения указанных законодательных актов с бюджетным законодательством РФ. Если ранее законодатель стремился «уместить» как можно большее количество норм, регулирующих бюджетные правоотношения в муниципальном образовании, то сегодня акцент сделан на «особенностях бюджетного процесса в муниципальном образовании», которые не урегулированы Бюджетным кодексом. То есть местное самоуправление автоматически попадет в правовой вакуум.

Вторая «непреодолимая» проблема – огромное количество монопрофильных поселений, находящихся в неблагополучной ситуации. Во многом это обусловлено состоянием активов данной группы предприятий и прежде всего их производственного аппарата, образующего материальное наполнение основных фондов. Но еще более важным фактором является низкий уровень менеджмента – именно это в решающей степени определяет возможности и темпы реструктуризации данного типа предприятий.

Причем наибольшее число жителей монопрофильных поселений сосредоточено в Уральском федеральном округе – 4 млн 552 тыс. человек, в Центральном и Сибирском федеральных округах – в каждом свыше 3 млн. В ряде регионов высока доля населения, проживающего в монопрофильных городах: к примеру, в Тюменской области – 61%, в Свердловской – 44%, в Тульской области – 40%.

После распада системы централизованного планирования и начала приватизации градообразующие предприятия испытали состояние стагнации, а неразвитость инфраструктуры, удаленность от рынков труда и моноспециализация трудовых ресурсов не позволяют обеспечить сохранение уровня занятости.

Еще одна центральная проблема – обострение дифференциации экономического и социального развития городов и территорий. При этом отмечается сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России с 1992 по 2003 г. с 28 до 22%. Доля расходов за этот же период выросла с 29 до 33%. В сферах социальной, образования и здравоохранения, культуры муниципалитеты несут основную нагрузку, которая в 1,5–2 раза превышает уровень соответствующих затрат субъекта Федерации.

В 1993–1997 гг. в целом по России было передано в муниципальную собственность: жилого фонда – около 80%; яслей и детских садов – 76%; медицинских учреждений – 82%; спортивных сооружений – 84%; лагерей для летнего отдыха – 75%; санаториев – 70%; профилакториев – 60%. В то же время доля непереданных социальных объектов в разрезе субъектов Федерации значительно варьируется (от нескольких до 25–30%), особенно по отдельным городам (от 15–20 до 70–85%). С 1996 г. темпы муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий существенно замедлились; ощутимо обострились и две сопутствующие проблемы, связанные с необходимостью: а) передавать ветхие, подлежащие сносу и полной замене дома и другие объекты; б) принимать на баланс «брошенные» объекты, число которых увеличилось. Порой ставится задача не развития регионов, а их выживания.

Малые города не располагают собственной стабильной налоговой базой для финансирования точек экономического роста, поскольку нормативы отчислений от налоговых поступлений в их бюджеты постоянно меняются. В сочетании с постоянным сокращением средств из централизованных источников подобные меры ставят малые города в критическое положение. В 1998 г. отчисления в местный бюджет от объема собираемых налогов на территории муниципалитета составляли 50%, в 1999 г. – 45%, в 2000 г. – 37%, в 2004 г. – 30%.

Чтобы добиться значимых результатов в решении проблем комплексного социально-экономического развития регионов, городов и более мелких административных единиц, необходима разработка экономической политики, учитывающей всю сложность развития страны, перспективы этого развития и многообразие и сложность экономических взаимосвязей. Вряд ли эта политика под силу местному самоуправлению и малопрофессиональным активистам, с самого начала попадающим в положение потенциальных банкротов. Таким образом, дальнейшее свертывание демократии на местах предопределяется не столько политическими тенденциями, идущими из центра, сколько экономическими факторами.

Подготовил Сергей МИТРОФАНОВ

ДОСЬЕ

Александр ХОДАЧЕК

– до 2001 г. первый заместитель председателя комитета по экономике и промышленной политике администрации Санкт-Петербурга. Автор нескольких научных монографий по проблемам экономического развития Северо-Западного федерального округа.

КОММЕНТАРИЙ

Идея внешнего управления регионами бродит в умах демократов с самого начала демократических процессов в России, и вот наконец она получила законодательное обеспечение. Проблема, однако, в том, что изначально эта идея возникала не в связи с экономикой, а в связи с Чечней и опасениями развала России в результате сепаратизма. При этом известно, что Чечню замиряли с помощью нескольких кавказских войн – разной степени удачности, – но «внешнего управления» там и не получалось. Причем не по причине отсутствия законов.

Дело в том, что в отношении Чечни было принято политическое решение – управлять с помощью местных ставленников, с которыми заключался негласный договор. Кремль закрывал глаза на творимые лояльными Кремлю выдвиженцами беззакония (что списывалось на «национальные особенности»), местная же власть брала на себя обязательство жестоко разбираться с «непримиримыми» противниками режима.

Надо заметить, что точно такие же, но более мягкие договоры (очень похожие по типу на соглашения коррумпированной власти в Латинской Америке) заключались и с другими регионами. Например, с Калмыкией Кирсана Илюмжинова, с Татарией Минтимера Шаймиева, которая всегда с успехом выторговывала себе особый статус, на Дальнем Востоке – с администрацией Сергея Дарькина.

Вопрос внешнего управления, безусловно, назревал в Ингушетии, в Кабардино-Балкарии, но также был отложен, потому что все понимали: внешний управляющий из Москвы, скорее всего, там попросту не уцелеет.

В силу этих обстоятельств законодательный механизм, услужливо разработанный экономистами, перенесшими на межрегиональные политические отношения практику банкротства предприятий, оказался возможен для применения лишь в относительно благополучных регионах, где он торпедирует «развитие самоуправления», на которое власть скидывает ответственность за коммунальную реформу и которое, согласно многим прогнозам, лишь усугубит экономические проблемы. Однако решат ли эти проблемы комиссары – большой вопрос. Вопрос также и в том, какого рода ответственность центра в этом случае наступит.

Впрочем, в постоянно происходящих попытках видеть решение не в демократии, а в новых административных формах есть определенная логика. Кризис в Беслане отменил в России выборы губернаторов, кризис в Нальчике, следовательно, тоже должен отменить какие-нибудь выборы, например выборы мэров. Другое дело, что ни в Беслане, ни в Нальчике свертывание выборных процедур по России пока не дало результатов.

Впрочем, дискуссия о пределах внешнего по отношению к народу административного управления все же приносит определенную пользу. Она обнажает экономическую необеспеченность демократии в России."

Политический журнал
http://flb.ru/info/35044.html
Сергей МИТРОФАНОВ, политический обозреватель «ПЖ»
26.10.2005